شماره پرونده: ۰۱۰۶۶۷۴

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سیدجواد طباطبائی اصل

طرف شکایت: شرکت مادر تخصّصی سازمان صنایع کوچک و شهرک های صنعتی ایران

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۶ از فصل (و) دفترچه قرارداد منعقده مابین شرکت شهرک های صنعتی و متقاضیان واگذاری اراضی (مندرج در قرارداد شماره ۱۶۱۱۲/۴ مورخ ۱۳۹۴/۱۱/۱۷)

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال بند ۶ از فصل (و) دفترچه قرارداد منعقده مابین شرکت شهرک های صنعتی و متقاضیان واگذاری اراضی (مندرج در قرارداد شماره ۱۶۱۱۲/۴ مورخ ۱۳۹۴/۱۱/۱۷) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

” با عنایت به تصمیم سازمان صنایع کوچک و شهرک های صنعتی ایران، در تحریر و تنظیم ماده ۶ فصل (و) قراردادهای واگذاری حق انتفاع به شرط تملیک عین زمین های شهرک های صنعتی کل کشور، به دلایل ذیل خلاف قانون می باشد:

۱ـ ماده ۱۳۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصریح دارد «اصل دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری، در هر مورد، موکول به تصویب هیات وزیران است و باید به اطّلاع مجلس برسد. در مواردی که طرف دعوی خارجی باشد و در موارد مهم داخلی باید به تصویب مجلس نیز برسد. موارد مهم را قانون تعیین می کند.»

همچنین ماده ۴۵۷ قانون مدنی تصریح دارد: «ارجاع دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی به داوری، پس از تصویب هیات وزیران و اطّلاع مجلس شورای اسلامی صورت می گیرد. در مواردی که طرف دعوی خارجی و یا موضوع دعوا از موضوعاتی باشد که قانون آن را مهم تشخیص داده، تصویب مجلس شورای اسلامی نیز ضروری است.» در انعقاد قرارداد مذکور فوق و ماده ۶ بند (و) آن هیچ کدام از شروط مذکور (الف ـ تصویب هیات وزیران ب ـ اطّلاع رسیدن مجلس شورای اسلامی) رعایت نشده است لذا شرط مندرج در بند مذکور، طبق بند ۳ ماده ۲۳۲ قانون مدنی، نامشروع بوده و مستحق ابطال می باشد. در این خصوص نظریات بسیار متعدد و متنوع شورای نگهبان در موارد مشابه نیز مؤید ادعاست.

۲ـ در بند (ذ) ماده ۱۶ اساسنامه شرکت شهرک های صنعتی کل کشور «نمایندگی شرکت در کلّیه مراجع قضایی و اداری با حق توکیل غیر با رعایت مقرّرات مربوط به ارجاع داوری و اختلافات شرکت به داوری و انتخاب داور و اقدام به سازش با رعایت اصل ۱۳۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و سایر مقرّرات مربوط» مصوّب ۱۳۶۳/۱۰/۱۸ مجمع عمومی شرکت شهرک های صنعتی ایران با اختیارات حاصله از اساسنامه شرکت مادر تخصّصی سازمان صنایع کوچک و شهرک های صنعتی ایران، از وظایف و اختیارات هیات مدیره شرکت لحاظ شده است که متأسفانه در بند مذکور در خواسته، که یک طرف قرارداد، شرکت شهرک های صنعتی استان ها می باشد رعایت نشده و اطّلاع مجلس و مصوبه هیات وزیران هیچ کدام اخذ نشده است.

۳ـ (داور شخص حقوقی نمی تواند باشد): در ماده فوق الاشاره، نماینده حقوقی سازمان صنایع کوچک به عنوان داور انتخاب شده است که مفاد مواد ۴۶۲، ۴۶۶، ۴۶۸، ۴۶۹، ۴۷۰ و ۴۷۳ قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور مدنی ارجاع به داوری شخص حقوقی را تجویز ننموده و ناظر به شخص حقیقی هست. لذا ماده مذکور باطل می باشد. نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه به شماره ۱۵۵۵/۹۳/۷ موضوع شماره پرونده ۹۳-۱۳۹-۹۹۸ به تاریخ ۱۳۹۳/۷/۵ در خصوص تأیید ادعا می باشد.

با توجه به صدور دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۰۱۱۳۷۷ هیات تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری این مهم را به استحضار می رساند که متن مقرره مورد شکایت که مورد بررسی و برای آن دادنامه صادر شده است هیچ تناسخ، تناسب و ارتباطی با متن مورد شکایت دادخواست بنده نداشته است.

با عنایت به موارد اعلامی، ابطال و حذف ماده مذکور قراردادهای یکسان واگذاری حق انتفاع به شرط تملیک عین زمین شهرک های صنعتی کل کشور از بدو تحریر [تصویب] در کلّیه قراردادهای یکسان مورد استدعاست.”

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۲۶ به طور خلاصه توضیح داده است که:

” در خصوص موارد مربوط به خلاف بین شرع بودن ماده ۶ بند (و) قرارداد واگذاری زمین شرکت شهرک های صنعتی استان های کل کشور مصوّب سازمان صنایع کوچک و شهرک های صنعتی کشور به استحضار می رساند: طبق روایات متعدد شرعی و قوانین حقوقی و اصول عرفی، لزوم بی طرف بودن داور امری محرز و لازم است در صورتی که شرط داوری مورد درخواست ابطال، نماینده حقوقی مذکور از حقوق بگیران سازمان صنایع کوچک بوده و لذا بی طرفی او قطع به یقین مورد اشکال بوده و این امر با اصل بی طرفی داور منافات دارد و اصل بی طرفی داور نقض شده است. همچنین در ماده ۶ بند (و) قرارداد مذکور اشاره به توافق شده است که توافقی صوری و ظاهری بوده است چرا که قرارداد قبلاً برای همه به صورت یکسان نوشته شده و طرف دوم قرارداد و حتّی طرف اول قرارداد و هیچ شخص دیگر حق و اختیار تغییر آن را ندارند.

هرچند در ظاهر از نماینده مدیریت حقوقی سازمان صنایع کوچک به عنوان داور مرضی الطرفین یاد شده است لکن با عنایت به این که قرارداد تیپ و یکسان در سراسر کشور بوده و طرف قرارداد هیچ اراده ای بر تغییر آن نداشته و فقط می توانند به آن شرط اجباری و ملزوماً به قرارداد تمکین ننمایند و نتیجه آن عدم واگذاری زمین از طرف شهرک های صنعتی سراسر کشور بوده و چون شخص متقاضی زمین بنا به قوانین و مقرّرات جاری در مکانی به غیر از شهرک های صنعتی اجازه ساخت کارخانه و مبادرت به تولید را ندارد لذا عبارت مرضی الطرفین اجباری بوده و راه دیگری برای طرف قرارداد خواهان زمین و متقاضی تولید نیست.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

” دفترچه قرارداد منعقده مابین شرکت شهرک های صنعتی و متقاضیان واگذاری اراضی (مندرج در قرارداد شماره ۱۶۱۱۲/۴ مورخ ۱۳۹۴/۱۱/۱۷)

………………………….

۶ـ در تمام موارد اختلاف راجع به این قرارداد و یا تفسیر کلی و جزئی آن تصمیم و نظر نماینده مدیریت حقوقی و امور قراردادهای سازمان صنایع کوچک و شهرک های صنعتی ایران که به عنوان داور و حکم مرضی الطرفین مورد قبول و توافق طرفین می باشد لازم الاجرا است و طرفین حق هرگونه ایراد و اعتراضی نسبت به رأی و نظر نامبرده را از خود سلب و ساقط نمودند و متعهّد و ملتزم به اجرای مفاد رأی و تصمیم یاد شده گردیدند. ـ شرکت شهرک های صنعتی”

در  پاسخ به شکایت مذکور، رئیس هیات مدیره و مدیرعامل سازمان صنایع کوچک و شهرک های صنعتی ایران به موجب لایحه شماره ۳۸۱۳۱/۳۲ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۲۵ توضیح داده است که:

” ۱ـ با عنایت به این که خواهان دعوی به موجب قرارداد شماره ۱۶۱۱۲/۴ تاریخ ۱۳۹۴/۱۱/۱۷ طرف قرارداد شرکت شهرک های صنعتی استان آذربایجان غربی بوده و مطابق بندهای ۲ و ۵ ماده واحده قانون اصلاح قانون راجع به تأسیس شرکت شهرک های صنعتی ایران و ماده ۳ اساسنامه این سازمان و نیز ماده ۵۸۳ قانون تجارت، سازمان صنایع کوچک و شهرک های صنعتی ایران شخصیت حقوقی مستقلی را نسبت به شرکت شهرک های صنعتی استان آذربایجان غربی دارا می باشد و با توجه به این که هیچ گونه عقد و قراردادی فی مابین این سازمان و خواهان دعوی منعقد نگردیده است، در نتیجه آثار قراردادی و موارد خواسته مندرج در ابلاغیه مستند به بند (پ) ماده ۵۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری متوجه این سازمان نبوده و بر این اساس صدور قرار رد دعوا به طرفیت این سازمان مورد تقاضاست.

۲ـ با توجه به این که خواسته اصلی خواهان دعوی ابطال ماده ۶ فصل (و) مقرر در قرارداد می باشد و نظر به این که رسیدگی به دعاوی ناشی از قراردادها در صلاحیت محاکم حقوقی دادگستری بوده که می بایست به صورت ترافعی حل و فصل گردد، لذا براین اساس دیوان عدالت اداری صالح به رسیدگی نسبت به دعوای مزبور نمی باشد.

۳ـ مستنداً به مواد ۶ و۵ آیین نامه اجرایی قانون تأسیس شرکت شهرک های صنعتی ایران، ماهیت و نوع قرارداد متنازعٌ فیه صرفاً واگذاری حق بهره برداری، انتفاع و استفاده از خدمات زیربنایی و خدمات ضروری شهرک می باشد نه واگذاری و انتقال مالکیت که بدین امر صراحتاً در تبصره (۲) فصل (ب) قرارداد اشاره گردیده است. به عبارت دیگر قرارداد مزبور و شرط داوری مندرج در آن به استناد و تجویز ماده قانونی مذکور که مصوّب هیات وزیران می باشد، (تیپ یکسان و واحد) تنظیم و مصوّب گردیده است. همچنین مطابق ماده ۱۷ اساسنامه شرکت شهرک های صنعتی، امکان ارجاع اختلافات در قراردادهای یاد شده به داوری وجود دارد که اساسنامه مذکور مورد تأیید و تصویب هیات وزیران قرار گرفته است.

۴ـ در پرونده مزبور، دعوی و موضوع اختلاف، اموال عمومی و دولتی و مالکیت اراضی تخصیصی نمی باشد و مورد اختلاف عدم انجام تعهّدات قراردادی و فسخ قرارداد به لحاظ تخلّف از شروط مندرج در آن و ضمانت اجرای آن (اعمال حق فسخ) از سوی ذوالخیار می باشد و مالکیت عین مال برای شرکت استانی باقی مانده است. به عبارت دیگر موضوع دعوی مال نبوده بلکه حقی است با عنوان حق استفاده و بهره برداری از تأسیسات و امکانات زیربنایی ایجادی در شهرک که به موجب قرارداد فوق الاشاره به طرف قرارداد واگذار گردیده است . لذا براین اساس نیازمند اخذ مجوّز از هیات وزیران و مجلس شورای اسلامی مطابق اصل ۱۳۹ قانون اساسی و ماده ۴۵۷ آیین دادرسی مدنی نمی باشد.

۵ ـ موضوع ممنوعیت ارجاع دعاوی مربوط به اموال عمومی و دولتی به داوری بدون تحصیل موافقت هیات وزیران و مجلس شورای اسلامی صرفاً مربوط به اموال دولتی و عمومی است در حالی که همان گونه که در اسناد مالکیت شرکت های استانی درج گردیده، مالکیت اموال آن متعلّق به شرکت شهرک های صنعتی استان است نه دولت. به عبارت دیگر شرکت شهرک های صنعتی هرچند که شرکت دولتی است اما شرکت خودگردان و درآمد- هزینه ای بوده و همان طور که در بند ۱ ماده ۶ اساسنامه آن ذکر گردیده است، اقدامات آن براساس یک روند خودگردان مالی تعریف می گردد. لذا اموال و دارایی های شرکت های دولتی در زمره اموال دولتی موضوع ماده ۲۶ قانون مدنی نبوده بلکه در زمره اموال خصوصی شرکت محسوب می گردد و جزو اموال دولتی و عمومی محسوب نمی شود تا اخذ مجوّز لازم از هیات وزیران مورد نیاز باشد.

۶ـ موضوع ممنوعیت ارجاع دعاوی مربوط به اموال عمومی و دولتی به داوری بدون تحصیل موافقت هیات وزیران و اطّلاع مجلس در ماده ۴۵۷ قانون آیین دادرسی مدنی صرفاً مربوط به اموال عمومی و دولتی است نه اموال و دارایی های شرکت های دولتی و برابر ماده ۲ آیین نامه اموال دولتی مصوّب ۱۳۷۴/۹/۱ هیات وزیران «اموالی که توسط وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی خریداری می شوند و یا به هر طریق قانونی دیگر به تملک دولت درآمده یا در می آیند اموال دولتی تلقّی شده اند.» بنابراین با عدم ذکر نام شرکت های دولتی توسط قانونگذار در مقام بیان، اموال شرکت های دولتی، نه تنها جزء مصادیق اموال دولتی محسوب نمی شوند بلکه خارج از شمول ماده ۴۵۷ قانون آیین دادرسی مدنی و اصل ۱۳۹ قانون اساسی می باشند. لذا هیات وزیران نیز اموال دولتی را صرفاً اموال وزارتخانه و مؤسسات دولتی قلمداد نموده و با نسخ آیین نامه سابق و عدم قید اموال شرکت های دولتی اراده خود را به خروج موضوعی اموال شرکت های دولتی از ردیف اموال عمومی و دولتی بیان نموده است.

۷ـ موضوع اصل ۱۳۹ قانون اساسی و ماده ۴۵۷ قانون آیین دادرسی مدنی ناظر بر ارجاع دعاوی اموال دولتی به داوری است در حالی که در موضوع مواد قانونی یاد شده، ۲ کلید واژه دعوا و اموال در آن مستتر است که با این وصف اولاً: دعوایی به معنای عام آن که در دادگاه طرح شده، مطرح نبوده و موضوع اختلاف طرفین قرارداد، انجام تعهّدات و تکالیف قراردادی می باشد که به داوری ارجاع شده است. فلذا دعوایی وجود نداشته و مطرح نگردیده است. ثانیاً: اختلاف مطروحه نسبت به مال یعنی عین آن نیست بلکه نسبت به منافع (حق بهره برداری) مال متعلّق به شرکت استانی است. بنابراین تصدیق خواهید نمود که ۲ کلید واژه دعوی و مال در دعوی مزبور مفقود بوده و ارجاع داوری نسبت به اختلاف در ایفاء تعهّدات قراردادی و فسخ قرارداد ناشی از آن بوده است.

۸ـ مقنّن در مقرّرات مختلف تفاوت اساسی در وضعیت اموال دولتی با اموال شرکت های دولتی قائل شده است . از جمله در مواد ۱۰، ۱۰۳ و ۱۰۶ قانون محاسبات عمومی کشور و ماده (۶۹) قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت و ماده (۴) قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معیّن، که تماماً نظام حقوقی متفاوتی برای اموال شرکت های دولتی نسبت به اموال دولتی در نظر گرفته است

۹ـ به موجب مصوبه شماره ۱۵۰۸۱/ت ۱۰۸۶۳ تاریخ ۱۳۷۴/۹/۱ هیات وزیران، اموال شرکت های دولتی از شمول اموال دولتی خارج گردیده است و صرفاً اموال وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی را داخل در اموال دولتی آورده است .

۱۰ـ براساس ماده ۴۵۷ قانون آیین دادرسی مدنی، ارجاع دعاوی راجع به اموال عمومی دولتی به داوری پس از تصویب هیات وزیران و اطّلاع مجلس شورای اسلامی صورت می پذیرد و در مانحن فیه مطابق اساسنامه شرکت های استانی که به تصویب هیات وزیران در تاریخ ۱۳۶۳/۳/۲۳ رسیده است، ارجاع دعاوی و اختلافات به داوری پیش بینی گردیده است و از آنجا که برابر اصل ۱۳۸ قانون اساسی تصویب نامه های هیات وزیران به اطّلاع مجلس شورای اسلامی می رسد  بنابر این شرایط مندرج در ماده ۴۵۷ قانون آیین دادرسی مدنی و اصل ۱۳۹ قانون اعمال گردیده است .

۱۱ـ موضوع ممنوعیت ارجاع امر به داوری بدون تحصیل موافقت هیات وزیران، صرفاً شامل اموال عمومی و دولتی بوده و نه اموال و دارایی های شرکت های دولتی. یک شرکت دولتی متصدّی یک امر تجاری است و اموالی که در اختیار دارد برای اعمال حاکمیت نبوده بلکه برای تصدّی به امور تجاری می باشد و بر این اساس منعی برای مراجعه به داوری نیست و اصل ۱۳۹ قانون اساسی و ماده ۴۵۷ قانون آیین دادرسی مدنی مستمسکی برای اشخاص نیست که با شرکت های دولتی که اعمال تصدّی می نمایند قرارداد داوری منعقد کنند .

۱۲ـ شایان ذکر است شرط داوری مندرج در قرارداد مستقل از قرارداد اصلی بوده و ادعای فسخ یا بطلان قرارداد اصلی، موجب بی اعتباری شرط داوری و عدم صلاحیت داور در رسیدگی به اختلاف و انشاء رأی نخواهد شد. زیرا شرط داوری ناشی از قصد طرفین است و طرفین توافق نموده اند که حل و فصل اختلافات راجع به قرارداد مزبور و اختلاف در تفسیر و اجرای قرارداد در مرجع داوری صورت پذیرد.

۱۳ـ از سوی دیگر خواهان دعوی در مفاد دادخواست خود ابراز نمودند که داور نمی تواند شخص حقوقی باشد در حالی که شخص داوری که از سوی مدیریت حقوقی و امور قراردادهای سازمان به سِمت داور در جلسات داوری معرفی و منصوب می گردد دارای شخصیت کاملاً حقیقی بوده که خواهان دعوی در صدر دادخواست تقدیمی خود بیان نموده اند که داور نماینده مدیریت حقوقی و امور قراردادهای سازمان می باشد، فلذا ادعای مزبور محکوم به رد می باشد.

حالیه نظر به موارد یاد شده، صدور حکم بر بی حقّی خواهان مورد تقاضاست.”

در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد شکایت با موازین شرعی، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۴۴۱۳۶/۱۰۲ مورخ ۱۴۰۳/۸/۲۹ اعلام کرده است که:

” موضوع ماده ۶ فصل (و) از دفترچه قرارداد واگذاری زمین صنعتی به متقاضیان، در جلسه مورخ ۱۴۰۳/۷/۱۸ فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

ـ با استظهار این که مفاد ماده مورد شکایت ناظر به موارد خلاف شرع مانند رِبا گرفتن نبوده و مثلاً مجرد گذشتن از حق خویش است، داور قرار دادن شخص در موارد اختلاف در ضمن عقد لازم ایرادی نداشته و خلاف شرع نمی باشد.

تذکر: شکایت وجه شرعی نداشته و ایراد مذکور ایراد قانون اساسی بوده است.”

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۶/۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیات عمومی

اولاً قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۴۴۱۳۶/۱۰۲ مورخ ۱۴۰۳/۸/۲۹  درخصوص جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است: «با استظهار این که مفاد ماده مورد شکایت ناظر به موارد خلاف شرع مانند رِبا گرفتن نبوده و مثلاً مجرد گذشتن از حق خویش است، داور قرار دادن شخص در موارد اختلاف در ضمن عقد لازم ایرادی نداشته و خلاف شرع نمی باشد. تذکّر : شکایت وجه شرعی نداشته و ایراد مذکور ایراد قانون اساسی بوده است» و بر این اساس مقرره مورد اعتراض خلاف شرع نیست. ثانیاً هیات عمومی دیوان عدالت اداری سابقاً و براساس رأی شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۹۱۸۴۸۴ مورخ ۱۴۰۲/۷/۲۵ اعلام کرده است که الزام به ارجاع اختلاف به داوری به صورت شرط تحمیلی ضمن عقد و انتخاب داور از سوی یکی از طرفین اختلاف با ماده ۴۵۴، بند ۲ ماده ۴۶۹ و مواد ۴۸۲، ۴۸۳، ۴۸۴ و بندهای ۱ و ۲ و ۷ ماده ۴۸۹ قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور مدنی مغایرت دارد و بنا به مراتب مذکور، بند ۶ از فصل (و) مندرج در قرارداد مورد اعتراض با اخذ وحدت ملاک از مفاد رأی شماره  ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۹۱۸۴۸۴ مورخ ۱۴۰۲/۷/۲۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، مغایر با قانون بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم  گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی